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    【二十大·二十題之“鄉村振興”】提升欠發達地區縣城新型城鎮化載體功能
    2022年08月11日 11:06 來源:中國社會科學網 作者:盛見 字號
    2022年08月11日 11:06
    來源:中國社會科學網 作者:盛見
    關鍵詞:鄉村振興;新型城鎮化

    內容摘要:

    關鍵詞:鄉村振興;新型城鎮化

    作者簡介:

      從城鎮化的政策走向上看,改革開放以來我國城鎮化快速推進,2012年城鎮化率已經超過50%,但整體上較為“粗放”,為此2015年12月中央城市工作會議提出,堅持以人民為中心的發展思想,堅持人民城市為人民。做到“一個尊重五個統籌”,著力提高城市發展持續性、宜居性。針對“大城市病”,2017年黨的十九大報告提出,以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局,加快農業轉移人口市民化。2020年我國常住人口城鎮化率達到63.89%(七普數據),城鎮化已進入中后期發展階段,縣城作為城鎮體系的“尾”和縣域城鎮化的“頭”,在吸引農民就地城鎮化方面具有天然的優勢,其作用和地位不斷凸顯出來。2020年,黨的十九屆五中全會明確提出,推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。今年5月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》。至此,強化以縣城為重要載體的新型城鎮化已成為城鎮化政策的重要方向。

      就縣城新型城鎮化相關研究而言,前期研究較少,但在國家明確推進以縣城為重要載體的城鎮化建設后,研究逐步增多,多從人口流動角度展開。研究指出,10年來縣域常住人口穩中有降,但縣域城鎮常住人口在大幅上升,說明縣城的人口承載力在不斷上升。邱海峰指出,目前縣城及縣級市城區常住人口約2.5億人,占全國城鎮常住人口近30%,就近城鎮化,縣城潛力大。而林李月等研究指出,應加強流出地城鎮自我可持續發展的能力,才能增強流出人口回流的動力。也有對以縣城為新型城鎮化重要載體展開的直接研究。吳宇哲、任宇航基于集聚指數對浙江52個縣城集聚發展水平的測度分析指出,中西部地區推進縣域城鎮化的發展過程中,首要任務是提供就業機會和基本公共服務保障,以吸引流動人口返鄉和農村人口進城。顯然,圍繞縣城新型城鎮化的相關研究逐步深入。

      再從欠發達地區縣城城鎮化來看,一方面,欠發達地區要么地處中部,多是農業人口大省,戶籍人口和常住人口城鎮化率均相對較低,任務重、壓力大,要么位于西部,地廣人稀,大中城市較少,城鎮化速度十分緩慢;另一方面,與大中城市引領城鎮化相比,欠發達地區縣城處于中心城市與鄉村之間,正是農民就近城鎮化、農民工返鄉創業、城鄉要素跨界配置、文化情感認同的天然載體,具有諸多“先天”優勢,對于緩解東部地區大城市城鎮化壓力、推進欠發達地區城鄉融合發展、“托底”完成城鎮化進程意義重大。因此,縣城應成為欠發達地區吸納農民就近就地城鎮化的重要載體。在他人研究的基礎上,文章聚焦提升欠發達地區縣城新型城鎮化載體功能研究,為欠發達地區推進以縣城為載體的城鎮化建設提供參考。

      欠發達地區縣城新型城鎮化載體功能整體不足

      近年來,隨著經濟社會快速發展,欠發達地區縣城新型城鎮化載體功能不斷提升,城鎮化率快速提高,但由于存在以下三方面問題,新型城鎮化載體功能總體不足。

      其一,產業基礎相對薄弱,人口就業吸納能力有限。與發達地區縣城相比,欠發達地區縣城產業基礎普遍薄弱,體量不夠,承擔進城農民就業功能不足,城鎮化人口就業基礎不牢。排除國家先前政策導向和產業發展路徑依賴因素外,造成這種不利局面的原因主要有三點:一是營商環境不優。欠發達地區縣域經濟開放度不高,受“熟人社會”影響大、業務辦理環節多時間長費用高、政策可持續性差、信息互通共享困難等短板突出;二是產業集群化發展不足。挖掘和利用本地優勢資源發展特色產業力度不夠,體量不大,沒有形成地域品牌競爭優勢;特別是現有產業與當地優勢資源匹配不夠,產業根植性不強,后勁不足,產品單一、鏈條短,集聚性不夠,工業大縣“產單鏈短”情況較為普遍,農業人口大縣“有城無產”或“城強產弱”;三是現有產業與勞動力供給結構不匹配。很多勞動力豐富的人口大縣,一味追求“高端”產業項目,不斷推進“機器換人”“智能換人”,導致就業彈性高的勞動密集型產業發展不足,不僅增加了招商引資和產業發展難度,更不利于增加勞動力就業。

      其二,公共服務設施欠賬較多,人口公共服務能力不足。欠發達地區縣城公共設施短板弱項突出,公共服務能力較弱。一方面,從供給“量”上看,公共設施和公共服務供需缺口大。由于投入長期不足,公共設施歷史欠賬較多,其人均市政公用設施固定資產投資僅相當于地級及以上城市城區的1/2,特別是農業人口大縣,財政收支缺口大、負擔重,是典型的“小馬拉大車”,難以對公共設施形成持續高水平投入,伴隨著進城農民增多,這種公共服務供需失衡、缺口擴大的問題更加突出。另一方面,就供給“質”而言,整體上公共設施供給粗放、質量低下、效率不高、服務重點不突出??h城公共設施及服務供給,一般由縣級政府“自上而下”來決策供給,往往對居民特別是進城農民實際需求響應不夠,容易出現供需錯位。如教育、醫療、養老等公共服務供給緊張;一些公共服務設施“貪大求洋”“好看不好用”,居民使用率低;一些醫院、學校、養老院、停車場偏離主城區,使用不便。

      其三,優勢沒有充分發揮,人口吸引力不強。與大中城市相比,欠發達地區縣城具有城鎮化成本低、無“大城市病”、地域文化認同度高等先天優勢,“離土不離鄉”的就地城鎮化優勢十分明顯,農民更有可能成為縣城居民而非大中城市的農民工。具體而言,一是欠發達地區縣城城鎮化成本低,既體現在建設成本低,更體現于進城農民住房、教育和生活等市民化成本低;二是欠發達地區縣城規模較小,運轉節奏具有“小而優、小而緩”的天然優勢;三是流入縣城的農民既是對縣域經濟門檻低、生活便利的認同,更是在心理上、情感上對地域文化的認同,特別是許多欠發達地區鄉土文化深厚、葉落歸根的“老家”情節更加濃厚,地域文化認同優勢更明顯。

      然而,當前這些先天優勢沒有被高度重視,更沒在縣城城鎮化進程中得到彰顯,降低了農民的進城意愿。欠發達地區不少縣城一味向大城市看齊,“貪大求快”,熱衷于“土地城鎮化”,盲目拉大城市框架,建高樓與大商場、修寬馬路,很多地攤和小店經濟失去了依托,推高了房價和生活成本,抬高了農民進城的經濟門檻,也加快了工作生活節奏,增加了居民對自己所處城市的陌生感、疏離感與焦慮感。

      提升欠發達地區縣城新型城鎮化載體功能的路徑選擇

      其一,夯實產業基礎,穩固就業根本。提升欠發達地區縣城新型城鎮化載體功能,首先要強基固本,夯實就業的產業基礎。一是優化產業發展環境。既要下大力氣避免“熟人社會”對營商環境的干擾,推動“關系型社會”向法治社會轉變,又要將招商引資與外出務工人員返鄉創業就業結合起來,推動“回歸經濟”發展壯大,更要確定好縣城主導產業發展方向,一任接著一任干,持之以恒,著力保持政策的連續性。二是突出集群化發展。對于工業縣,既要高位嫁接,優中培新,延長產業鏈條,做大做強,打造優勢產品集群,也要引進發展勞動密集型產業,多層次集群發展。對于農業人口大縣,要立足于農業和勞動力資源優勢,“建鏈、織鏈”,推動三次產業融合,大力發展特色優勢勞動密集型產業集群,打造區域產業集群優勢品牌,如2012年以來,河南省睢縣發揮人力資源大縣優勢,“盯準一雙鞋,選準一條路,橫下一條心”,引進制鞋勞動密集型產業集群,打造中原鞋都,取得巨大成功,吸納就業人員8萬多人。三是積極配套發展就業彈性高的服務業??h城是縣域經濟的綜合服務中心,要集聚發展商貿物流、交通運輸、餐飲住宿、電子商務、文化旅游、技能培訓等服務業。

      其二,補齊公共設施短板,強化公共服務供給。補齊公共設施短板,一是強化規劃引領,著力于“增體態”“強筋骨”“提品位”,對欠發達地區縣城公共設施按照供需均衡目標,進行全方位規劃。欠發達地區縣城常住人口規??梢园凑湛h域常住人口的1/3到1/2來規劃公共設施供給,縣域總人口超過130萬、常住人口超過100萬的人口大縣,縣城應按照中等城市的標準來配置公共設施。二是強化對欠發達地區縣城的公共投入,進一步優化政府間的事權和財權劃分,認真落實《國家發展改革委關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》,落實政府投資“兩新一重”建設的要求,針對縣城公益性固定資產投資項目,建立財政性資金投入保障機制,有效發揮財政資金杠桿撬動作用;針對縣城準公益性及經營性固定資產投資項目,建立市場化的金融資本與工商資本聯動投入機制,吸引社會資本投入。三是強化欠發達地區縣城公共設施“供需精準匹配”,既要完善公共設施建設投入與農業轉移人口市民化掛鉤政策,也要完善供給決策“公眾參與”機制,在公共設施規劃、建設、管理的決策方面,邀請居民共同參與,強化對居民特別是大量進城農民真實需求的響應,重點強化“一老一小一青壯”的公共服務供給。這樣不僅能夠解決農民進城后顧之憂,也能夠最大限度化解農村“留守兒童”和“留守老人”的教育和健康養老難題,實現公共資源城鄉有效配置。

      其三,強化縣城先天優勢,賦予城鎮化新動能。強化縣城先天優勢,一是保持“低成本”。既要加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度,努力降低住房成本;又要認真落實義務教育“雙減”政策,改革學區房制度,切實降低教育成本;還要增加地攤經濟和小店經濟發展空間,全面降低進縣城農民市民化成本。二是塑造“慢生活”。力避大城市“大而快、快而焦”的發展邏輯,既要著力優化職住空間,推進產城融合,全面打造30分鐘“就業圈”、15分鐘“生活圈”、15分鐘“養老圈”等;又要試點推廣街區制,增加休閑街區及自行車道、步行道等慢行網絡,營造“慢生活”環境。三是凸顯“文化認同”。欠發達地區縣城要在城市風貌塑造、飲食文化傳承,以及居民精神面貌、文明風尚、行為規范建設等方面彰顯地域文化特色,強化文化認同,增強吸引力。

      參考文獻:

     ?。?]賀雪峰:《城市化的中國道路》,北京:東方出版社,2014年。

     ?。?]李鐵:《新型城鎮化路徑選擇》,北京:中國發展出版社,2016年。

     ?。?]葉欠、李翔宇、劉春雨、梁洪力:《我國縣域常住人口發展趨勢》,《宏觀經濟管理》2021年第11期。

     ?。?]林李月、朱宇、柯文前:《區域協調發展背景下流動人口回流的空間意愿及其政策含義》,《地理研究》2021年第5期。

     ?。?]吳宇哲、任宇航:《以縣城為重要載體的新型城鎮化建設探討——基于集聚指數的分析框架》,《鄭州大學學報》(哲學社會科學版),2021年第6期。

     ?。?]邱海峰:《就近城鎮化,縣城潛力大》,人民日報海外版2022年5月25日。

     

     ?。ㄗ髡呦岛幽鲜∩鐣茖W院城市與生態文明研究所副研究員)

     
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